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今年1月,中国政府宣布了筹划已久的国家安全委员会架构,习近平任主席,李克强、张德江任副主席,下设常务委员和委员若干名;国家安全委员会作为中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构,向中央政治局、中央政治局常务委员会负责,统筹协调涉及国家安全的重大事项和重要工作。

至于国安会的常务委员及委员名单,将在三月份召开的全国人民代表大会后公布。显然, 国安会的委员来自于国务院各行政管理部门,其工作经历与专业背景将是构成了中国特色的国安会的主要权限与职责范围的标志。甚至可以据此推断,令中国高层当今担忧与警惕的、危及中国国家安全的隐患来自何方。

一、国安会的权责

纵观世界各国政府设立的形形色色的“国家安全委员会”,就其权责划分而言,不外乎两种:1、将与国家安全相关的信息汇集与整合的咨询机构。2、在此基础上形成快速反应的国家安全协调行动的决策机构。

第一种类型的以美国的国家安全委员会为主,其主要职责是:统一有关美国国家内政、军事和外交政策,向总统提出建议。但不是决策机构,不能制订政策,只是总统有关安全政策的统筹、协调、参谋机构。由总统任委员会主席,其成员有副总统、国务卿、国防部部长、财政部部长、中央情报局局长、参谋长联席会议主席及总统国家安全事务助理。

集“信息整合”与“决策”为一身的第二类型则以近期亮相的日本国安会较为典型:其“国家安全保障会议”由首相任主席,常规组成由首相、内阁官房长官外务大臣防卫大臣组成的“四大臣会议”。国安会定期开会,研讨日本中长期战略性问题,制定涉及外交和安保问题的基本方针。内设:“总括”、“战略”、“情报”、“同盟友好国”、“中国·朝鲜”和“其他地区”等6个部门

然而就中国的政体而言,有关国家安全重大事宜的决策权应该在中共中央常务委员会以及中央军事委员会,如今冒出一个架床叠屋似的国家安全的决策机构,如何协调与上述机构的关系仍有待观察。例如,动用军队紧急处置突发事件时,是由国安会直接发号施令调兵遣将、或者须经中央军委颁发的作战命令才能实施应对,这仍有待相关的立法形式确认。

二、国安会的职能是"攘外"或"安内"为主,或“内外兼备”?

传统与非传统的国家安全因素都是国安会必须考虑及应对的选项。

早在1950年代,美国著名的情报理论专家谢文曼.肯特就对国安会的职能有一段精辟的论述:“国家安全”包含极其广泛的范围,因而,国家安全委员会必须在合适的研究领域安排一些顶尖级人才,拥有一批杰出的经济学家、政治学家、国际关系专家、军事专家。他们应尽可能不去从事创造性的具体工作,而应将主要工作放在管理相关部门的国家安全项目执行、评判和监督相关部门对国家安全项目的贡献,调查相关部门对国家安全项目的执行不力或出错的缘由。

通常,对国家安全构成的威胁与挑战,既有外部敌对势力的攻击,也有内部诸多不稳定因素的发酵,那么中国版的国安会又将如何应对呢?

世界各国的国安会的关注方向,大多以防范外国势力的攻击为主,我们可从其内设机构即可看出,较为典型的是日本国安会内六大部门中设立“中、朝课”,显然,中、朝被列为需防范的头号强手。而对于专事国内的治安与维稳及其他行政执法机构,诸如警察局排除在外。

美国的联邦调查局、日本的警视厅、法国的内政部等等都不在其国安会成员之列。例如北爱尔兰的分裂势力问题,并非英国国安会的关注重点。

中国面临的安全问题是多样性的。早在1981年,中共中央决定恢复中央外事工作领导小组,20009月,再决定组建“中央国家安全领导小组”,与“中央外事工作领导小组”合署办公,两块牌子,一套机构。除国家主席、国家副主席担任正、副组长外,成员包括负责涉外事务的国务院副总理或国务委员,外交部、国防部、公安部、国家安全部、商务部、港澳办、侨办、新闻办的负责人,以及中宣部、中联部的部长,总参谋部的高级将领等。

若依此惯例,将台湾问题、港澳问题列为国家安全之要务,那么今天的“疆独”、“藏独”的问题也有可能入列国安会了。再说中国国内还面临着“信息安全”、“金融安全”、“能源安全”、“食品安全”、甚至是严重的环境污染事件、农民工追讨欠薪、复退军人的利益诉求等等不稳定因素。

于是,与此相关的国家宗教委员会、国家民族事务委员会、工业信息化部、发改委能源局、财政部、中国人民银行、卫生食品部、环境部、劳动人事部、民政部等等部门首长,都有理由有机会出现在国安会委员名单之中。而高层达成共识的:“贪污腐败是亡党亡国之大患”——那么中纪委、监察部也要在国安会占据一席之地。如此庞大机构整合的内外兼修的国安会岂不成了国务院第二?

一个国家国安会内部架构设置反映了该国政治家的价值取向以及对某些行业领域的焦虑、戒备;反映了该国政治家的宏图伟略与博大胸襟。假如处处设防、时时小心,防民甚于防川,则难成大气候。内部摩擦、再大的事也是国家内部矛盾。而共御外侮、同仇敌忾,这才是维护民族团结、保护国家安全的真谛。

四、金融安全是国家安全的重要基石

20年来有诸多国际事件:东欧变天;南美诸国被外债拖入深渊、政权更迭;东南亚国家经济如多米诺骨牌似的坍塌;欧债危机。尤以数次金融危机对世界各国经济发展、政权稳定的冲击来看,防范金融风险是国家安全的重要选项。股神巴菲特有言:“金融(衍生品)是大规模杀伤性武器”。

金融是国民经济的中枢神经。美国国安会的关注点就以“军事打击”和“金融安全”作为首选议题。

美国稳居世界军事大国,经济、金融大国的地位,却也同样居安思危,时刻兹之念之地呵护金融安全。如美国财政部(部长)自国安会成立伊始就一直与国防部位列常规出席国安会议名单中。

美国财政部英文名(The Treasury Department)与中国财政部的英文(Ministry of Finance)不仅在名称有重大区别,在实际的权责范围上也是不可相提并论的。中国的财政部角色类似于国家内部资金筹集与分配使用的大管家。

但美国财政部除了在国家财政税收的管理上履行职责外,更多的是在金融领域里——在制定金融政策、执行金融法规、收集金融情报、维护金融安全方面有所担当。例如美国财政部(网站)在其权责定位上就开宗明义地写道:财政部是负责促进美国经济繁荣、确保美国金融安全的执行机构(The Treasury Department is the executive agency responsible for promoting economic prosperity and ensuring the financial security of the United States.)。美国财政部属下的“金融机构管理局”的功能就相当于我国对银行业监督管理的中国银监会。

假如中国政府将国家的金融安全也列入国安会首要考虑的议题之一,那么,应该在中国的国安会占有一席之地的应该是“中国人民银行”而非“财政部”,因为中国人民银行的职责权限与美国财政部的部分功能基本相同。

五、中国金融安全的隐患

在和平年代,国与国之间最大的利益冲突绝非贸易摩擦商品倾销,而是汇率纷争、金融博弈。

在金融领域里,中国占有多项世界第一,例如最大的本币发行国,最大的外汇储备国,最大的美国国债持有国。但如今,对中国国家安全构成威胁的不是强敌环侍、大战一触即发的军事险恶境况,而是日积月累的金融风险。

中国能回避1997年的亚洲金融风暴、2008年的金融危机的冲击,得益于在金融领域里近乎闭关锁国的外汇管制政策。如今这种风平浪静式的避风港、这种与国际金融大环境相分离模式已经不复存在。中国正在进一步的打开国门,今年的金融改革目标是要促进人民币的国际化、汇率的自由浮动、利率的高低由市场决定、资本项目稳步开放。中国的金融市场已经更多的与世界金融市场连在一起了。例如,在2013年人民币升值了3%,且一年期存款利率高于境外3%,如果是理财产品则更是高达6%-10%。由于本币与外币存在如此大的汇差、利差,导致2013年全年,中国国际收支经常项目顺差11688亿元人民币,资本和金融项目顺差15061亿元人民币,国际储备资产增加26749亿元人民币。在这些一边倒的、单向流动的天文数字的背后,是风险正在累积。自然界给我们的启示是——在天气反常的年份——大暑之后必有大寒;而这跨境资金的流动,有大进、必有大出。巨额资金的大进大出造成的汇率巨幅波动,必然给中国经济、中国的金融安全造成严重冲击。

前任总理温家宝在2009年的一次记者招待会上坦言:“中国已成美国最大的债权国,把巨额资金借给美国,确实有些担心。”温家宝重申要求美国保持信用,信守承诺,保证中国资产的安全。

但最近一则消息却令人深思。

据传媒今年1月份报道:“被称为外管局“隐形人”的**已经辞去外管局储备管理司首席投资长一职,但其辞职的原因及今后的去向尚不清楚”.

该事件本身就透露出中国金融安全的重大隐患。

1、把中国3.8万亿美元的外汇储备的市场操作交给这样一位来无踪、去无影的“隐形人”是否合适?其本人的政治理念与价值取向是否与中国的国家利益、民族福祉保持一致?

2、在长达四年的国际金融汇市、股市的市场操作中,是否存在国家政府间或商业机构间的利益输送问题?或者其本人有无“老鼠仓”?是否有相应的监督核查机制?

3、将国家的巨额外储交给这么一位招聘来的的操盘手是否过于轻率?例如,赚了钱可以兑现奖金,皆大欢喜;那么亏了呢?拍拍屁股走人?国家是否能承担得起这种权责不对等的巨额亏损?

4、香港金管局每年都公布其名下外汇基金操作的盈亏。可是中国的国家外汇储备的增值或亏损却从来是秘而不宣,缺乏相应的核查机制与社会的舆论监督。

 

王幸平

201429星期日

发表在<信报财经>2014年3月刊  

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有多种职业经历,曾经在金融院校任教,在特区央行、中资商业银行、外资商业银行工作。嗜旅游,关注金融问题。

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