一、

    2013年11月22日，中国国务院公布了最新修订的《国际收支统计申报办法》，决定自2014年1月1日起，拥有对外金融资产、负债的中国居民个人，应当按照国家外汇管理局的规定申报其对外（海外）金融资产、负债的有关情况。

   目前我国仍实施资本管制，公民每年购汇的额度也只有区区5万美元，然而，大量个人已经通过国内外金融中介机构、移民公司等方式进行海外金融资产投资。据 WealthInsight的数据显示，中国富人目前在海外拥有6580亿美元资产，稍保守的波士顿咨询估计为4500亿美元。而此次是国家首次明确将个人海外金融资产纳入国际收支统计之中，即中国居民在境外的股票、债券、存款、理财产品、贷款等金融资产和负债都要向国家外汇管理局进行申报。

《办法》修改的内容主要涉及六个方面：一是明确规定统计范围扩大至“中国居民对外金融资产、负债”；二是申报主体由中国居民扩大至非中国居民，可以更全面准确地掌握有关国际收支交易，尤其是发生在我国境内的与非中国居民的国际收支交易；三是根据电子银行、国际银行卡以及证券市场的管理和发展情况，增加对提供登记结算、托管等服务的机构的申报要求；四是增加对拥有对外金融资产、负债的中国居民个人的申报义务；五是根据对申报主体的修改情况，增加了对这些申报主体的保密义务；六是删除原《办法》中的有关罚则，明确规定根据《中华人民共和国外汇管理条例》的要求进行处罚。

然而，对于《办法》修改的背景与意义是什么？《决定》颁布的动机和潜在预兆何在？

1、紧接着的12月2日，中国央行发布《关于金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》，具体措施包括探索投融资汇兑便利、着力推进人民币跨境使用、稳步推进利率市场化、深化外汇管理改革四个方面。其中，区内个人跨境投资限制放宽、允许试验区内符合条件的个人进行各类境外投资，则意味着区内个人投资可不再受QDII限制。

2、目前，QDII 是相对最为明确合法的投资通道。由于是合法正轨渠道，客户相当于已经通过机构进行申报，因此本次《办法》将对其不构成影响。但其他的投资途径有些在灰色地带运作，似难以促使其自愿申报。

3、根据海外某咨询机构的一份报告，在转移资产的渠道方面，国内的高净值人士主要借助于国外金融机构投资（约26%）和国内中介机构（约22%）的方式，其他主要渠道包括国内金融机构（约17%）和家庭成员移民（约13%）、海外公司贸易形式（约10%）等。相对而言，在这些转移资产的渠道方面，国内的金融机构及移民中介机构将受到更多影响。

4、              受现阶段外汇管制的限制，中国居民有一些是通过地下钱庄等非法途径将资金转移海外，  这部分的个人资金资产将很难被监控和查处。

为避免出现多种理解甚至误读，或许是我们有必要了解一下新形势各国居民财产的跨国分布确证及打击国际逃税方面加强国际合作与追索的背景。

二、

2010年3月18日，美国政府颁布了《美国海外账户税收遵循法案，简称FATCA》，要求全球的外国金融机构 (Foreign Financial Institution，)向美国国税局提供美国公民或税务居民在海外账户之投资信息，其主要目的在于防止美国公民或税务居民透过海外账户逃避纳税义务。为了使外国金融机构配合提供信息，美国国税局要求外国金融机构最迟须于2013年10月25日与美国国税局完成签约注册，否则自2014年1月1日起，外国金融机构的美国来源所得(如Fixed, Determined, Annual, Period等收入)及处分产生美国来源利息或股利之金融资产的金额 (gross proceeds)，将被扣缴百分之三十的税额。

该法案原定2013年正式生效，但由于涉及全球各国金融机构的面太广，牵扯其中的各国利益不尽相同，到目前为止，也仅有英法德日等西方工业国与其签订“跨政府协议”（IGA）。因此，美国政府宣布将法案的生效日推迟至2014年7月1日。

目前美国国税局所公布的“跨政府协议”共有“甲”与“乙”两种型态：在甲模式下，将由各国政府与美国国税局透过信息交换的方式将自国内金融机构搜集到的信息直接申报到美国国税局；乙模式则是由外国金融机构直接向美国国税局定期提供美国纳税义务人的帐户信息。

各国政府为了避免FATCA的实施对于国内金融业产生巨大的冲击，已经陆续开始与美国国税局讨论是否签订《跨政府协议》 (Intergovernmental Agreement，简称IGA)，与美国国税局协议如何解决国内法令冲突，在最低成本下有效率地使国内金融机构遵循FATCA规定的义务。

据了解，2012年02月，五个主要欧洲国家协商同意将协助美国打击公民海外逃税。美国、法国、德国、意大利、西班牙及英国发表联合声明称，他们希望“在打击国际逃税方面加强相互合作”、帮助美国国税局查明美国人在海外的秘密账户及资产。

目前已与美国国税局发表联合声明将签订甲种模式的“跨政府协议”的国家包含英国、法国、德国、西班牙等欧洲国家，并且英国已正式公布甲种模式的内容。而日本亦于2012年6月21日发表声明表示将与美国国税局签署乙种模式的“跨政府协议”。

尽管许多国际外资金融机构担心该法带来的成本太高，临近实施期限太短，并且美国的新税法也与本国的国内隐私法冲突，因为该法事实上要求每家金融机构报告在该机构拥有的美国人的海外账户，否则将遭受罚款，但全球的部分金融机构还是启动了实施该法案的前期准备工作。

据了解，我国的港澳区的金融机构正处于观望期，毕竟我国的香港、澳门特别行政区并无独立的外交权，因此也暂无与美国政府之间的谈判，而是静候我们中央政府与美方的磋商结果再作决定。

而台湾方面，台湾 “金管会”研究拟修改法律，或授权金融机构在未经客户同意下，将客户资料送交美方国税局。

台湾当局是希望在签“跨政府协议”的同时，也向美方争取台湾在美人士的税务信息交换“互惠”，即在“FATCA”实施后，除由台湾“单方”提供税务信息给美方；台湾若有需求，美国也应提供台方税务信息。

目前，台湾行政院已正式核定将由台湾“财政部”与美国财政部洽签「美、台税务交换协议」，预计和美国税务局达成「税务数据交换」的协议，只待双方签署最后协议，按进度美国即将正式向含台湾在内的海外美国税务居民进行全球大查税，而台湾银行业也将按双方的税务协议，将资料交给财政部，再由财政部交予美国财政部。   

三、

国际社会之间、联合国宪章条件下，对国际事务的处理方面而言是以协商为前提条件的。一国的法律仅在本国有效，跨国界有约束力的遵从守则则必须由两国或多国政府之间协商约定，即两国间订立“条约”。所谓条约是指国家、国际组织以及其他国际法律主体之间缔结的确认彼此权利义务关系的协议，条约一旦缔结，就对当事各方具有约束力，必须由当事各方善意履行。国际社会一贯强调的“条约必须遵守原则”（pacta sut servanda）就是指缔结条约之后，各方必须遵守条约的规定，执行自己的权利，履行自己的义务，不得违反。

国际条约的签署通常有多边和双边之分。前者是指缔约的当事方在两方以上（不包括两方）的条约。

就目前美国的FATCA法案在境外实施而言，他只是向世界各国政府（美国认为有必要特别关注其公民在该国逃避财务税收的国家）提出的一个要约，而收到要约的国家政府是否有意向与美国政府达成这么一个对本国的金融机构有约束性的条例，则取决于本国政府对该FATCA的评估与判断后的态度。

笔者认为，FATCA对中国而言，摒弃过去旧的“强权政治”、“霸权主义”的传统观念，认真审视该法案所产生的相对的积极效果，或许这是一次在处理中美之间经济利益的大局问题上的一次契机，因为该法案的指向标的是美国公民，是在中国居住工作的美国国籍持有人。

如今，无论是贸易平衡、汇率定价、彼此企业间的直接投资，甚至中国拥有的以美元计价的3.7万亿美元的外汇储备和持有1.2万亿美国国债的头号债主身份，中美之间涉及的经济利益问题实在是太多太广了。

四、

目前，中美之间政府相关部门就FATCA问题的实施进行前期谈判，笔者认为有几个问题已在考虑之中：

1、在“互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处”的五项基本原则下进行，对等谈判。毕竟美国海外账户的税务征收是在中国内地等司法管辖区，况且FATCA与我国的部分法规相违背。根据《中华人民共和国保守国家秘密法》，银行无权将客户信息向外国政府披露。在与金融机构的相关法律亦显示，即便是在国内，在未经客户允许的情况下，银行无权向他人披露该客户在银行内的信息。而2011年经国务院令第588号发布施行的《储蓄管理条例》列明：储蓄机构办理储蓄业务，必须遵循“存款自愿，取款自由，存款有息，为储户保密”的原则。

2、若中方同意FATCA在中国境内实施追税，依据对等原则，即美方亦应同时提供中国公民在美国金融机构的存款数据，然而，目前我国并无任何法律涉及我国公民的海外资产须交纳税收的条款，此刻，《国际收支统计申报办法》的修改及颁布无疑是一个前奏，毕竟立法征收海外公民税款的程序与时间要繁杂得多。尽管就我国公民及其持有的金融资产而言，也许中方向美方提供的美方人员在我国账户的（外商）投资款项要大于美方向中方提供相应数据，但是这并不妨碍彼此之间的利益平衡，要用发展的眼光看问题。

3、促使美籍人员持有的在华资产向美国政府纳税，并没有损害中方利益。首先，这些在个人名下的金融资产就不存在归属争议。其次，33%的高额税收也将促使某些对此耿耿于怀的美国公民丢掉对美国国籍的幻想，或许他们可以在中美两国税率比较上找到平衡。同时，贝恩咨询在一份报告中表示，中国超富人群(资产超1600万美元以上者)中有一半进行了海外投资。与此同时，胡润和中国银行的研究发现，一半以上中国亿万富翁正考虑或已在准备移民皆出于多方面的原因：资产保值和增值、安全性和私密性需求、养老和医疗需求、移民及子女教育要求、方便海外业务发展、通过全球资产配置以对冲国内风险等，但是，这不等于对其的税收赫免。

4、下一步，为了界定中美两国海外征税的身份，中国政府有必要进行全面清理中国国内的双重国籍问题。据观察，近年来，有大批的中国公民出国留学、经商在海外滞留取得侨居国的身份后回国发展，而国内传媒数次提及“富豪移民”问题亦造成相对一部分企业家在外国入籍，在中国赚钱，由于中国的出入境人员信息与户籍所在地信息并没有联网，由于中外语言文字存在差异，例张某某、李某某，其在海外英语国家入籍后，其所持该国护照进入中国，姓名一栏显为戴维.张（David Zhang），彼特.李（Peter Li）与原来国语姓氏有很大差异，因此无法判断其原有身份。另一方面，该移民回国后还使用尚未注销的中国户籍进行社会活动，不仅身份证户口本一应俱全，有许多人甚至还享受国内的既得的医保社保待遇，例如居城市者以原有身份证获得福利房，居农村者仍持有宅基地（等候政府拆迁的巨额补偿）等等。这些双重国籍者严重地侵蚀了中国公民的福利与权益。因此，借这个中美FATCA条约谈判机会，以协助查税为由，要求美方提供近年来中国公民入籍美国人数的基本信息，并将此类“双重国籍”的在华人士进行一次梳理，是一次难得的机会。

5、美国政府向世界各国推广其FATCA的基本动机在于堵塞税收监管漏洞，维护美国经济利益。然而，在涉及到双方人员财产归属的两国经济利益方面，中方也有自己的诉求、尤其迫切需要解决的是一大批在国内非法侵吞国家巨额资产并携款潜逃至美国藏匿的腐败分子的追索问题。

五、

2011年6月，中国央行网站曾刊登完成于2008年6月的课题报告《我国腐败分子向境外转移资产的途径及监测方法研究》，该报告引用中国社科院调研资料披露，从上世纪九十年代中期以来，外逃党政干部，公安、司法干部和国家事业单位、国有企业高层管理人员，以及驻外中资机构外逃、失踪人员，数目16000至18000人，携带款项达8000亿元人民币。中国最高法院前院长肖扬在其2009年出版的《反贪报告》中称，1988年-2002年的15年间，资金外逃额共1913.57亿美元，以当时美元对人民币的汇率换算，超过了1.5万亿元人民币。

中国的贪官一旦外逃，追查的难度相当大。2006年中国公安部曾公布追逃成本，在国内普通的追逃费在数万元左右，最高可以达到上百万元。境外追逃成本则更高。截至目前，中国与近30个国家签署了双边引渡条约，然而贪官外逃的主要目标国家，如美国、加拿大、澳大利亚等，始终还没有与中国建立合作关系。由于中美双方一直以来未签罪犯引渡协议，由此造成了国家巨额财产的流失。这次以双方人员财产划界追索的FATCA协议的谈判，或许是到了解决这多年来悬而未决的棘手难题的时刻。中美同时加入的并于2005年生效的《联合国反腐败公约》，已首次确立了被转至境外的腐败资产必须返还的原则和腐败资产追回机制。

国家主席习近平近期在中美《上海公报》发表40周年的一次讲话中说：40年来中美关系的巨大发展大大超出了当初最乐观人士的预料。在当前复杂变化的国际形势下，中美合作和协调比以往任何时候都更显迫切和重要。中美共建相互尊重、互利共赢的合作伙伴关系，是两国元首基于中美共同战略利益和对世界大势的客观判断作出的战略决策。双方应沿着两国元首指明的方向，既立足当前，又放眼长远，使合作伙伴关系走稳、走实、走远，确保中美关系继续保持稳定发展势头。

对外开放，进一步融入国际社会，通过友好协商解决国家之间的经济利益的纠纷，达到和平共处、共同发展、双赢、多赢局面，是任何一个有责任，敢于担当的政府所希望看到并希望解决的。我想，这正是解读新版《国际收支统计申报办法》的现实背景与意义所在。

显然，在目前我国相应的海外公民税款征收立法滞后的条件下，就某项个案而言，对于中国居民、非中国居民未按照国际收支统计办法规定进行申报的，将受到国家外汇管理局或其分支局的相关处罚，包括：由外汇管理机关责令改正，给予警告，对机构可以处30万元以下的罚款，对个人可以处5万元以下的罚款，但这仅是问题的开始，因为数据的排查可以先行一步。

 <信报财经〉2014年2月刊