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美国教授哈维罗森、特德盖亚合著的《财政学》自1985年面世以来,一直是美国一流大学的首选教材。读罢此书,我倒有了一个对东西方国家政府的财政部进行比较的想法。
 
金融博弈中,国家金融、财政政策的制定者都应该深刻了解世界金融的发展状况,包括了解博弈的各方的金融机构设置、财政金融监管体系、中央银行的地位及其职能。
 
多年来,我们对东西方国家的财政部与中央银行的权利、地位与作用缺乏深刻的了解与分析,以至于在财政与金融、计划与市场,这两大资金的筹措与分配的研究方面进入误区,甚至在决策方面受到一定的影响。例如,近年来美国财长在各种国际金融论坛屡次提及人民币的汇率问题,中国财政部的领导也频频发话回应,其实,中国的财政部是不管汇率问题的,那是中国人民银行的事,是国家外汇管理局的权责。
 
从过去的前苏联及东欧的国家计划经济体制里沿袭下来的固有观念里,财政部是国家财政资金的筹集与分配的国务院部级单位,于是,尽管中国在改革开放的30年来进行了数次重大调整,尤其是中国人民银行在下辖机构设置上效仿美国的中央银行——联邦储备委员会的各分区,设立八大跨省区分行,但是在顶层的设计上,中美两国在财政、金融管理体制还是存在重大区别的。
 
世界各国的高层级的金融管理机构,主要是国家财政部与中央银行,略有区别的是,欧美国家的财政部是国家政府的内阁成员,代表国家对金融业行使行政管理的权利,前苏联及东欧一些国家,包括中国,其中央银行是近30年来金融改革产生的、是由国家行政命令产生的中央银行,因此就有浓郁的、明显地代表国家行使金融管辖权力的特征。中国把西方国家的中央银行制度引进来,却部分地摒弃了西方中央银行的那种在金融业务上互惠互利、行业自律组织的重要特征。
 
依据当年苏联模式设立的中国的财政部,是一个名副其实的国家内部资金统筹分配的权力机构。但国际上每年召开的以国际金融协调、国家经济发展为主要内容的“20国财政部长与央行行长会议”,就反映了这种对财政部与中央银行在各国政府中存在的职能差异的包容性。
 
如今,经过了改革开放30年来的调整,中国的财政部又属于哪一种类型?
 
名称上的差异
 
实际上,中美两国的财政部在职能与权限上是有重大区别的。
 
美国财政部英文名(The Treasury Department)与中国财政部的英文(Ministry of Finance)不仅在名称外延上有重大区别,而且在实际的权责范围的内涵上也是不可相提并论的。
 
在国际金融史上最著名的布雷顿森林会议,为什么主导战后国际货币体系重建的操刀手是美国的财政部,而不是美国的中央银行——联邦储备银行?
 
另一个简单的问题是,美联储每年发行的美元钞票上有时任美国财政部部长个性化的签名,中国人民银行发行的人民币数十年来却是千篇一律的中国人民银行“行长之印”。
 
行政职能的区别
 
美国财政部的网页标注了其主要职能:财政部的使命凸显其作为美国经济和金融体系的管理者的角色,以及在世界经济中的影响力的参与者。财政部是负责促进经济繁荣,确保美国的金融安全的执行机构。
 
中国的财政部角色类似于国家内部资金筹集与分配使用的大管家。从其官方网站公布的十三项主要职能条款来看,没有一项是与金融调控、金融监管的职能相关,也没有一项职责与金融情报的分析研究有关联的,因此可以这么说,中国财政部不是国内金融市场的资金分配与使用的管理部门。
 
同时,也基本上看不出它有哪一项权责与国家的对外经济政策的制定与管理有关,即便是中国机构在境外发债,借款额度的决策权也分别属于国务院授权的另外两个部门——国家发展改革委员会负责对中国的中长期外债实施审核与指标管理;国家外汇管理局对中国的短期外债实施审核与指标管理。
 
可是,无论是标志着全球经济大国商讨国际金融对策的每年G20财长和央行行长峰会或是西方国家——例如美国财政部官员来华洽谈金融合作议题,例如人民币汇率问题,都可以看到中国财政部官员出面应对,要知道,汇率问题——人民币汇率的管理与操控,那是中国人民银行及国家外汇管理局的主要工作。
 
美国财政部除了在国家财政税收的管理上履行国家财政的职责,行使国家财政资金的管理分配的权利外,更多的是在金融领域里——在制定金融政策、执行金融法规、收集金融情报、维护金融安全方面有所担当。例如美国财政部(网站)在其权责定位上就开宗明义地写道:财政部是负责促进美国经济繁荣、确保美国金融安全的执行机构(The Treasury Department is the executive agency responsible for promoting economic prosperity and ensuring the financial security of the United States)。
 
美国财政部属下的“金融机构管理署”具有发放银行牌照的权利,其功能就相当于中国对银行业监督管理的中国银监会。重要的是,美国财政部长在总统内阁官员中仅次于国防部和外交部,也是直接派员出任国际货币基金组织、国际复兴开发银行、美洲国家开发银行、亚洲国家开发银行的美方首脑的权力机构。
 
由于美国财政部所具有的对国内金融安全防范、对全球金融发展的操控监督的特殊功能,因此,美国财政部与国防部并列出席美国国家安全委员会的常规会议。对于美国财政部在美国国家安全委员会的地位问题,前美国财政部副部长基米特(Robert Kimmitt)有过一段精辟的论述:所谓安全保障,指的是外交、防卫以及国际经济与金融政策构成的整体,但金融实力的定位是安全保障政策的重要支柱。
 
而前美国国务院政策计划处主任戴维德•戈登(David Gordon)的表述则更加深入:此前金融实力是外交实力和防卫实力的源泉,属于“幕后英雄”(enabler)。但在全球化导致世界相互依存度日趋提高的背景下,金融实力的作用已经提高至可与军事实力并驾齐驱的水平。
 
财政部长的人选
 
美国财政部与中国财政部的另一个重大不同点是:建国后,中国的财政部长全部是财政、税务系统的公务员逐级晋升上来的,是国内政府计划经济下资金筹措与分配的理财高手。
 
而美国的财政部长则大部分是银行家出身,其对国家财政资金的分配和使用均以效益为着眼点。例如2008年的金融风暴过后出任财政部长的盖特纳,曾经担任过纽约美联储的行长多年;奥巴马政府的财政部长雅各布•卢曾经担任花旗银行集团的首席运营官,而现任总统特朗普内阁的财政部长史蒂文•努钦((Steven Mnuchin),以及其前几任财政部长罗伯特•鲁宾(美国70任财政部长)和亨利•保尔森(美国74任财政部长),均出自同一家著名的华尔街投资银行——高盛,他们丰富的银行工作经验以及敏锐的国际金融市场博弈意识,为他们在任内较好地维护美国的世界金融霸主地位提供了良好的条件。
 
在维护美国利益方面,军事打击与金融博弈均是辅助美国外交的两大手段与重要选项。一个值得深思的、更令人惊诧的现象是,美国国防部与财政部的高级官员可以交叉任职,这进一步融合了美国的战争硬实力与金融软实力、国家防卫与金融制裁的理念。自1960年代起,美国的国防部长、中情局长等长期由职业军人出身的重要岗位开始由文职的经济学者交替担任。典型的例子是,越战期间美国的国防部长麦克纳马拉,他后来从国防部长的位置卸任后转到财政部任职,继而出任世界银行行长。据考证,由于美国实行政府内阁的文官制度,因此从国防部转到财政部任职的还有2005年美国总统布什推荐其国防部长保罗•沃尔福威茨出任世界银行行长。又例如在尼克松政府中担任财政部长并主导了美元脱离金本位的舒尔茨,到里根政府组阁时却转任国防部长,还有在1971年由海军部部长转任美国财政部长的约翰•康纳利,1960年的美国财政部长罗伯特•伯纳德•安德森,此前曾任美国海军部长、国防部副部长等等。如此看来,统兵打仗的国防部长与操控资金的财政部长、银行行长之间没有距离。
 
两种模式之优劣
 
把中、美财政部功能的差异分别定义为“单一理财”与“综合管理”两大类型,相较之下它们有如此差异:
 
单一理财型:以国家财政资金的统筹与分配为主,不涉及金融(市场)资源的调控。财政部长的人选多由行政官员逐级提拔,精于国家财政的预算决算管理。优势是,便于中央计划的贯彻执行,能够集中力量办大事。劣势是,资金分配与使用效率底下,财政闲置资金巨大,多年来造成巨大浪费。例如2014年12月25日的媒体曾报道,中国审计署在2014年查出全国有3万亿的财政闲置资金。这种状况已经存续多年。
 
至于综合管理型:对国家财政税收管理;国内金融行业的设置管理,国际金融问题的协调管理。财政部长的人选多由商人出身,大多是银行家。用管理银行资金的经验与手段管理国家财政,重视资金的使用效率。优势是,适应大社会小政府的框架,合理利用社会资源、市场资源,对财政与金融统一管理,资源分配高效,便于协调国内外的经济、金融问题。但劣势是,国家财政能够调动的资源有限,不利于中央计划的执行。
 
近年来在我国,政府对宏观经济的调控是财政政策与货币政策交替出手,“金融改革”、“金融创新”的口号如雷贯耳,但“财政改革”的呼声却闻所未闻。英国哲学家和数学家波兰特素曾经说:“变化是一回事,进步是另一回事”。我想,对于中国50年一贯制的财政体制,不仅需要变化,更需要进步。
 
 
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王幸平

王幸平

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有多种职业经历,曾经在金融院校任教,在特区央行、中资商业银行、外资商业银行工作。嗜旅游,关注金融问题。

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